La inconstitucionalidad definitiva de la plusvalía municipal y la nueva doctrina del Tribunal Supremo
El Tribunal Constitucional (TC) ha declarado definitivamente la invalidez del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), conocido como plusvalía municipal, incluso en los supuestos en los que se hubiera producido un incremento en el valor del suelo. Esta decisión cierra un largo proceso jurisprudencial y normativo que ha puesto en entredicho uno de los tributos locales más cuestionados del ordenamiento jurídico español.
Naturaleza y funcionamiento del impuesto
La plusvalía municipal es un tributo de titularidad local que grava el incremento del valor que experimentan los terrenos urbanos cuando se transmiten por compraventa, herencia o donación. Se trata de una fuente tradicional de ingresos municipales, cuyo cálculo se basaba en el valor catastral del suelo multiplicado por un coeficiente en función de los años de posesión, aplicándose posteriormente un tipo impositivo que podía oscilar entre el 30 % y el 40 %.
Este sistema generaba un problema estructural: el impuesto se exigía incluso en situaciones en las que no existía una ganancia real, lo que vulneraba el principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31.1 de la Constitución. Ello motivó una serie de recursos y sentencias que, progresivamente, fueron erosionando la validez del tributo hasta su anulación total.
La evolución jurisprudencial del Tribunal Constitucional
El TC ha dictado hasta once resoluciones sobre la inconstitucionalidad del IIVTNU, entre las que destacan tres hitos fundamentales:
- STC 59/2017, de 11 de mayo (ECLI:ES:TC:2017:59): declaró inconstitucional el impuesto en la medida en que gravaba situaciones sin capacidad económica, sin establecer limitaciones de efectos, por lo que su nulidad debía entenderse con eficacia ex tunc (desde siempre).
- STC 126/2019, de 31 de octubre (ECLI:ES:TC:2019:126): amplió el alcance de la inconstitucionalidad a los supuestos en que el incremento calculado resultara superior al realmente obtenido, aunque limitó los efectos del fallo a los procedimientos no firmes.
- STC 182/2021, de 26 de octubre (ECLI:ES:TC:2021:182): declaró inconstitucionales los artículos 107.1, 107.2.a) y 107.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), anulando prácticamente el tributo, pero restringiendo los efectos de la sentencia a los procedimientos vivos en esa fecha.
Tras esta última resolución, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, que reformuló el cálculo del impuesto y permitió elegir entre dos métodos:
- El método real, que grava solo si se acredita un beneficio efectivo mediante la diferencia entre precio de adquisición y de transmisión.
- El método objetivo, basado en coeficientes anuales fijados por el Gobierno sobre el valor catastral del suelo.
El caso que motivó el cambio de doctrina del Tribunal Supremo
El punto de inflexión llegó con la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:941), cuya ponencia correspondió al magistrado Rafael Toledano. Esta resolución reconoce el derecho de los contribuyentes a recuperar, por la vía de la nulidad de pleno derecho, las liquidaciones de plusvalía municipal incluso en supuestos de liquidaciones firmes, siempre que se acredite la inexistencia de incremento real de valor.
El caso concreto partía de una liquidación firme dictada por el Ayuntamiento de Valencia, en la que una entidad financiera solicitó la devolución de ingresos indebidos. La liquidación ascendía a 8.869,01 €, pese a que el terreno se había adquirido por 1.100.000 € y vendido por 440.000 €, lo que suponía una pérdida de 660.000 €. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Valencia estimó el recurso, considerando que la STC 108/2022, de 26 de septiembre, corregía la anterior doctrina restrictiva sobre la imposibilidad de revisar actos firmes.
El Ayuntamiento interpuso recurso de casación y el Tribunal Supremo, al resolverlo, modificó su criterio consolidado desde 2020. Hasta entonces, el Alto Tribunal sostenía que las liquidaciones firmes del IIVTNU no podían ser anuladas por la vía del art. 217.1 LGT, al no vulnerar derechos fundamentales de amparo. Sin embargo, la nueva sentencia reconoce que el principio de supremacía constitucional impide que se mantengan efectos derivados de una norma inconstitucional, incluso sobre actos administrativos firmes, salvo en los casos expresamente protegidos por la cosa juzgada (art. 40.1 LOTC).
Fundamentos jurídicos y alcance de la nueva doctrina
La STC 108/2022 fue determinante en este giro jurisprudencial, al subrayar que las declaraciones de inconstitucionalidad sin limitación de efectos —como la de 2017— deben desplegar eficacia ex tunc, es decir, desde el origen, alcanzando también a los actos administrativos dictados bajo la norma anulada.
El Tribunal Supremo razona que los artículos 161.1.a) y 164.1 de la Constitución, junto con los artículos 39.1 y 40.1 LOTC, establecen la nulidad automática de las disposiciones contrarias a la Constitución, sin admitir restricciones no previstas en la propia sentencia de inconstitucionalidad. Por tanto, los actos tributarios firmes que aplicaron una norma declarada nula pueden ser objeto de revisión de oficio conforme al artículo 217.1.g) de la Ley 58/2003, General Tributaria, siempre que no exista una resolución judicial firme que impida su revisión.
En consecuencia, el TS establece la siguiente doctrina:
“La declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del TRLHL, efectuada por la STC 59/2017, de 11 de mayo, traslada los efectos de nulidad de estas normas inconstitucionales a las liquidaciones tributarias firmes del IIVTNU que hayan gravado transmisiones sin incremento real de valor, vulnerando el principio de capacidad económica del artículo 31.1 CE. Estas liquidaciones firmes pueden revisarse de oficio por el procedimiento del artículo 217 LGT, con los límites derivados de los artículos 164.1 CE y 40.1 LOTC, que impiden la revisión de procesos concluidos por sentencia firme”.
Asimismo, el Supremo señala que, aunque la acción de nulidad no está sujeta a prescripción, deberá valorarse el tiempo transcurrido entre el pago y la solicitud de revisión, de modo que las solicitudes excesivamente tardías podrían ser rechazadas por motivos de seguridad jurídica, aunque la regla general sigue siendo la imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho.
Implicaciones prácticas y efectos para los contribuyentes
El nuevo criterio del Tribunal Supremo abre una importante vía de recuperación para quienes abonaron plusvalías municipales en transmisiones donde no existió incremento del valor del terreno. En estos casos, podrán solicitar la devolución de ingresos indebidos mediante el procedimiento de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho o, subsidiariamente, por revocación.
Los contribuyentes deberán acreditar la pérdida con documentos fehacientes —habitualmente las escrituras de adquisición y transmisión—, conforme al criterio ya recogido en el Real Decreto-ley 26/2021.
Por su parte, las administraciones locales deberán adecuar sus ordenanzas y sistemas de gestión a las recientes reformas normativas y a la doctrina jurisprudencial, asegurando una aplicación transparente, equitativa y conforme a la Constitución. En particular, deberán:
- Actualizar las ordenanzas fiscales conforme al Real Decreto-ley 9/2024.
- Facilitar simuladores que permitan calcular el impuesto con ambos métodos (real y objetivo).
- Formar a su personal jurídico y tributario en la nueva doctrina.
- Agilizar los procedimientos de devolución y revisión.
Conclusión
La sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2024 supone un punto de inflexión definitivo en la larga controversia sobre la plusvalía municipal. Al reconocer la posibilidad de revisar incluso liquidaciones firmes cuando no existió incremento real de valor, se refuerza el principio constitucional de capacidad económica y se consolida el deber de todas las Administraciones de ajustar su actuación al orden constitucional.
De este modo, el fin del modelo tradicional de la plusvalía municipal no solo pone término a un tributo históricamente injusto, sino que sienta las bases de un sistema tributario local más justo, racional y acorde con los principios del Estado de Derecho.
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